Прем’єр-міністру України
КОРЕЦЬКОМУ С.Ф.
Віце-прем’єр-міністру з питань європейської
та євроатлантичної інтеграції України
ЧЕНЦОВУ В.В.
Міністру цифрової трансформації України
ФЕРЧУК О.В.
Міністру фінансів України
МАРЧЕНКУ С.М.
Міністру юстиції України
МАСЛОВУ Д.В.
Голові Державної регуляторної служби України
КУЧЕРУ О. В.
Голові Національного агентства
з питань запобігання корупції
ПАВЛУЩИКУ В.В.
Щодо проєкту Закону України «Про внесення змін до
деяких законів України щодо посилення незалежності
Національної комісії, що здійснює державне
регулювання у сферах електронних комунікацій,
радіочастотного спектра та надання послуг
поштового зв’язку»
Шановні пані та панове!
Асоціація «Телекомунікаційна палата України» (далі – Асоціація), яка майже 20 років об’єднує провідних постачальників електронних комунікаційних послуг, що виступають за створення рівних умов та сприятливого середовища для ведення чесного бізнесу в сфері електронних комунікацій, висловлює Вам свою щиру повагу та звертається з приводу наступного.
17 липня 2026 року Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах електронних комунікацій, радіочастотного спектра та надання послуг поштового зв’язку (далі – НКЕК, Регулятор) надіслала на погодження уповноваженим державним інституціям проєкт Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо посилення незалежності Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах електронних комунікацій, радіочастотного спектра та надання послуг поштового зв’язку» (далі – проєкт Закону).
Згаданий проєкт Закону був розроблений всупереч ключовим принципам державної регуляторної політики, визначеним статтями 4, 5 та 8 Закону України № 1160-IV (зокрема щодо доцільності, ефективності, збалансованості, передбачуваності, прозорості, недопущення прийняття неузгоджених актів та підготовки АРВ відповідно до вимог Методики, затвердженої постановою КМУ від 11.03.2004 № 308). А громадське обговорення мало формальний характер, адже альтернативні пропозиції до проєкту Закону, всі запропоновані ринком електронних комунікаційних послуг, були відхилені.
Найбільше занепокоєння викликає той факт, що проєктом Закону передбачається кардинальна зміна моделі фінансування НКЕК, яка має гарантувати фінансову та адміністративну незалежність НКЕК виключно за рахунок «фінансування з ринку».
Проте, Асоціація наголошує, що ця модель є неприйнятною, адже має ознаки непропорційності, дискримінаційності і зумовлює надмірне фінансове навантаження на учасників ринку. Тому, з проєкту Закону мають бути виключені всі положення, що передбачають встановлення та сплату постачальниками електронних комунікацій внеску на регулювання у запропонованому Регулятором вигляді, що обумовлено наступним.
- Євроінтеграційні вимоги щодо фінансової незалежності регуляторного органу і реальність ринку електронних комунікацій
Проєкт Закону НКЕК подається як євроінтеграційний, але при цьому передбачає не тільки інституційні передумови для незалежності Регулятора, але і під гарантією бюджету для Регулятора формулює ширшу і небезпечнішу модель, ніж прямо випливає з Директиви 2018/1972 та зокрема, Рішення № 1/2025 1/2025 Комітету асоціації Україна – ЄС у торговельному складі про внесення змін до частини A Доповнення XVII-3 (Правила, що застосовуються до телекомунікаційних послуг) Додатка XVII до Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони від 13 березня 2025 року (далі – Рішення № 1/2025).
Керуючись вимогами ст. 9 Директиви (ЄС) 2018/1972, Рішенням № 1/2025 слід зазначити про відсутність у євроінтеграційних умовах загалом прямої вимоги для України встановлювати ринковий збір з постачальників електронних комунікацій для гарантування незалежності Регулятора.
В ст. 6 згаданої директиви зазначено, що держави-члени повинні гарантувати незалежність національних регуляторних органів та інших компетентних органів, забезпечуючи, щоб вони були юридично відокремленими та функціонально незалежними від будь-якої фізичної або юридичної особи, що надає електронні комунікаційні мережі, обладнання або послуги.
В названій Директиві (ЄС) 2018/1972, зокрема, вимагається від держави-члена гарантувати Регулятору окремі річні бюджети та автономію щодо реалізації виділеного бюджету. Без обмеження зобов’язання щодо забезпечення Регулятора достатніми фінансовими та кадровими ресурсами для виконання покладених на них завдань, фінансова автономія не повинна перешкоджати здійсненню нагляду або контролю відповідно до національного конституційного права.
З огляду на відсутність будь-яких гарантій щодо вступу України до Європейського союзу, особливі труднощі і виклики, з якими зіткнувся ринок електронних комунікацій внаслідок триваючої агресивної війни росії, доцільно обрати інші способи і механізми гарантування річного бюджету Регулятора і встановити додатковий час для їх подальшої імплементації.
Вибір моделі залежить від стану, місткості ринку та нерозривно пов’язаний із політичним устроєм країни. В Україні запровадження автономного фінансування без зміни Конституції та законів про систему держуправління не створює незалежність, а лише виводить витрати чиновників з-під бюджетного контролю.
2. Кількість фінансових донорів для утримання НКЕК не відповідає ширині ринкової присутності і функціонального впливу Регулятора на галузь
Запропонована у проєкті Закону «нова» модель фінансування передбачає запровадження для окремих постачальників електронних комунікаційних послуг (близько 500-600 постачальників з понад 5000 зареєстрованих у Реєстрі НКЕК) збір з плаваючою ставкою, яка визначатиметься НКЕК щороку, може переглядатися щоквартально та матиме граничну межу у 0,75% загального доходу від наданих послуг доступу до електронної комунікаційної мережі та електронних комунікаційних послуг за попередній рік. Варто зазначити, що донедавна Регулятор пропонував верхню межу у розмірі 1,5% та, з рештою, скоротив її до 0,75%. Сам факт зменшення запропонованого максимального розміру внеску удвічі свідчить про те, що гранична межа базується не на економічних розрахунках Регулятора, а радше нагадує інструмент для торгу. Також НКЕК відмовляється встановлювати внески для підприємств поштового зв’язку, хоча регулює також і ринок поштового зв’язку (який у 2025 році зріс на 27,4% – до 52,7 млрд грн). Тобто оператори зв’язку за власний рахунок повинні ще й покривати витрати на регулювання поштової сфери.
Передбачається, що такий збір повністю має покрити всі можливі річні потреби НКЕК, так, зокрема на 2027 р. НКЕК декларує потребу у фінансуванні 401,1 млн грн. (2026 рік – 238,1 млн грн., 2025р – 199,8 млн грн.), які мають оплатити окремі представники ринку.
Слід зазначити, що на сьогодні діє модель фінансування НКЕК з Загального державного бюджету відповідно до Закону про бюджет на відповідний рік, нова ж запропонована у проєкті Закону модель передбачає фінансування НКЕК зі Спеціального фонду Державного бюджету України, який мають наповнювати тільки окремі постачальники електронних комунікацій.
При цьому, при запровадженні максимальної ставки, така «нова» модель планує збільшити фінансування НКЕК у порівнянні з поточним 2026 роком у 5 разів, відповідно тільки за рахунок платників внеску на регулювання.
Слід зазначити, що постачальники електронних комунікацій вже є значними наповнювачами Державного бюджету України, щорічно сплачуючи великі обсяги податків, регулярно відраховують 7,5% від вартості своїх послуг до Пенсійного фонду України, сплачують ліцензійні збори на користування радіочастотним спектром, які видаються із застосуванням процедур аукціону або конкурсу; щомісячно сплачують рентну плату за користування радіочастотним спектром; вносять плату за номерний ресурс та інші адміністративні послуги, які надає НКЕК (видача та переоформлення дозволів та ліцензій, тощо). Крім цього, користувачі радіочастотного спектру сплачують на постійній основі послуги радіочастотного моніторингу, таким чином тільки у операторів мобільного зв’язку річний обсяг платежів за такі послуги перевищує 1,2 млрд грн на рік (без ПДВ).
В той же час, запровадження додаткового фіскального навантаження (у розмірі до 0,75% від валового доходу) на тлі зниження рентабельності галузі через зростання витрат на енергоносії та логістику створює надмірний фінансовий тиск на суб’єктів господарювання.
У матеріалах до проєкту Закону підкреслено, що базою нарахування збору внеску на регулювання є саме загальний дохід від відповідних елкомпослуг, а не чистий прибуток, що фактично призводить до збільшення податку на прибуток підприємств сфери електронних комунікацій до 35%. При цьому взагалі не розглянуто логічні альтернативні способи, наприклад, фінансування НКЕК шляхом спрямування частини вже існуючих платежів операторів (наприклад, за радіочастотний моніторинг, рентні платежі, тощо) безпосередньо на забезпечення діяльності регулятора.
3. Розширення дискреційних повноважень органу державної влади і корупційна вразливість.
Проєкт Закону наділяє НКЕК виключним правом одноосібно визначати методику, порядок, ставку та власні фінансові потреби. Це створює низку критичних ризиків:
- надмірна дискреція та відсутність контролю: відсутність чітких критеріїв визначення ставки внеску дозволяє Регулятору здійснювати неконтрольований тиск на бізнес;
- фінансова залежність від суб’єктів ринку, що не мають гарантованих бюджетів і «захищених» статей, яким притаманний підприємницький ризик: пряма залежність бюджету НКЕК від доходів постачальників електронних комунікацій суперечить ст. 2 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади».Замість незалежності Регулятор отримує фінансовий інтерес у діяльності конкретних великих гравців, що нівелює принципи неупередженого державного нагляду;
- порушення засад виконавчої влади: жоден орган державної влади не може самостійно формувати джерела свого фінансування без зовнішніх запобіжників.
Пропонований у проєкті Закону механізм є непрозорим, необґрунтованим та створює прямі умови для корупційних зловживань. Отже, модель фінансування через внески учасників ринку в поточному вигляді є інструментом тиску, а не гарантією незалежності, та має бути виключена з тексту проєкту Закону.
4. Необхідність доопрацювання проєкту Закону та проведення додаткових консультацій з заінтересованими державними органами, профільними асоціаціями, учасниками ринку та представниками Європейської спільноти
Директива (ЄС) 2018/1972 від 11.12.2018 про запровадження Європейського кодексу електронних комунікацій не передбачає зобов’язання встановлення регуляторного збору з ринку електронних комунікацій. Гарантування бюджету (п.37 преамбули, ч.1 ст.9) може відбуватися за альтернативним сценарієм, що стане найбільш збалансованим для інтересів держави і ринку.
Асоціація переконана, що потрібно не перекладати повне утримання державної інституції НКЕК на ринок, який знесилений війною і інвестиційним голодом, валютними коливаннями тощо, а змінити підходи держави у гарантіях бюджету для фінансування національного Регулятора через ефективну систему управління державними фінансами і перерозподілу між фондами державного бюджету з коштів, що вже сплачує галузь.
Переспрямування частини цих коштів до Спеціального фонду Державного бюджету на потреби НКЕК не суперечитиме євроінтеграційному курсу України, гарантуватиме Регулятору повну фінансову автономію за європейським зразком, уникаючи при цьому подвійного оподаткування бізнесу, за рахунок:
– коштів за адміністративні послуги, які надає Національна комісія (видачу та переоформлення дозволів та ліцензій);
– відсотків від фактичних надходжень від рентної плати за користування радіочастотним спектром України за поточний рік (за аналогією фінансування медіарегулятора в Україні);
– відсотків від плати за ліцензії на користування радіочастотним спектром, які видаються із застосуванням процедур аукціону або конкурсу;
– коштів міжнародної технічної допомоги;
– інших джерел, не заборонених чинним законодавством України.
Сьогодні вітчизняні постачальники електронних комунікацій, не зважаючи на постійне руйнування мереж, загрози блекаутів та кадровий голод, демонструють свою беззаперечну стійкість, якої не має жодна країна в світі. Такий результат став можливим завдяки високому рівню конкуренції на ринку та відсутності надмірної зарегульованості галузі. Наш унікальний досвід потрібно ставити в приклад європейським державам. Наша галузь забезпечує не лише стабільний зв’язок домогосподарствам, а й допомагає країні підтримувати обороноздатність та економічний потенціал. Надмірний фіскальний тиск може призвести до різкого падіння інвестиційної привабливості галузі, штучного дроблення бізнесу і, як наслідок, загального спаду податкового потенціалу, що неминуче призведе до зменшення податкових надходжень до Держбюджету.
На даному етапі з метою формування максимально збалансованих та ефективних регуляторних рішень із дотриманням балансу між інтересами держави, бізнесу та споживачів має бути здійснено суттєве доопрацювання проєкту Закону та АРВ до нього задля формування остаточної моделі забезпечення незалежності Регулятора, у тому числі визначення можливого фактичного регуляторного впливу на ринок.
Тому, беручи до уваги вищевикладене, Асоціація звертається з проханням не погоджувати проєкт Закону у запропонованій НКЕК редакції, а провести широке експертне обговорення із залученням всіх заінтересованих державних інституцій, антикорупційних органів, представників європейської спільноти, профільних асоціацій та представників ринку, на яких проєкт Закону, у разі його прийняття, буде мати безпосередній вплив.
Зі свого боку Телекомпалата України висловлює готовність брати участь в експертному обговоренні проєкту Закону та всіляко сприяти створенню якісного та сприятливого середовища для ведення чесного бізнесу в сфері електронних комунікацій.
З повагою
Директор асоціації Марина Пригорницька